3月30日，自然資源部就《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見稿）公開征求意見。修訂草案將實(shí)踐中行之有效的耕地保護(hù)制度寫入條例，一是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。二是明確耕地保護(hù)責(zé)任主體。
修訂草案明確國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。其中涉及土地管理方面的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括國土空間格局、規(guī)劃用地布局和用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和生態(tài)保護(hù)紅線等要求
修訂草案在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對農(nóng)村土地“三塊地”改革成果予以鞏固。一是以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心對土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的要求和程序。三是保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益。
關(guān)于《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見稿）的說明
一、修改的必要性
《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）是《土地管理法》重要的配套法規(guī)�！锻恋毓芾矸ā沸拚敢延�2020年1月1日起施行，在土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，并作出了授權(quán)立法的規(guī)定，亟需在《條例》中對改革措施的具體操作程序和授權(quán)立法的具體內(nèi)容進(jìn)行明確。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局統(tǒng)籌推進(jìn)，近期黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地管理制度提出了新的改革要求，這些內(nèi)容都需要通過全面修訂《條例》予以明確。
二、起草過程
自然資源部全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆三中、四中全會精神，將《條例》修改作為貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，推動(dòng)土地管理制度改革以及建設(shè)用地審批制度改革的重要舉措。起草過程中，自然資源部堅(jiān)持“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的原則，在對重大問題進(jìn)行研究論證的同時(shí)，先后在北京、山東、湖北、廣東等省市組織座談交流、實(shí)地調(diào)研，廣泛聽取了各方面對《條例》修改的意見和建議。2020年1月，書面征求了黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門、地方自然資源主管部門以及立法機(jī)關(guān)、高等院校、科研院所有關(guān)專家學(xué)者的意見和建議。期間，自然資源部多次召開部務(wù)會議、辦公會議、部長專題會議對修訂草案進(jìn)行集體審議，按照“時(shí)間服從質(zhì)量”的原則，對《條例》涉及的重大問題進(jìn)行了反復(fù)研究，在此基礎(chǔ)上，形成了目前的修訂草案（征求意見稿）。修訂草案（征求意見稿）分為總則、國土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則，共8章71條。
三、修訂草案的主要內(nèi)容
《條例》修訂草案堅(jiān)決貫徹黨中央“五位一體”總體布局，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求；貫徹黨中央重大改革決策部署，鞏固農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革成果；堅(jiān)守耕地保護(hù)底線，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；落實(shí)“放管服”要求，優(yōu)化建設(shè)用地審批制度；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將實(shí)踐中比較成熟的制度寫入法規(guī)，主要從以下方面作出修改：
�。ㄒ唬┌凑拯h中央決策部署構(gòu)建國土空間規(guī)劃制度
將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是黨中央作出的重大決策部署。修訂草案明確國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。其中涉及土地管理方面的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括國土空間格局、規(guī)劃用地布局和用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和生態(tài)保護(hù)紅線等要求（第四條）。 全國國土空間規(guī)劃由國務(wù)院自然資源主管部門會同相關(guān)部門組織編制，報(bào)黨中央、國務(wù)院審定。其他各級國土空間規(guī)劃按照黨中央、國務(wù)院的規(guī)定依法審批（第五條）。
（二）完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度
修訂草案將實(shí)踐中行之有效的耕地保護(hù)制度寫入條例，一是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度�！吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）明確提出加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。為此，修訂草案明確國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會同有關(guān)部門制定。（第十二條）。二是明確耕地保護(hù)責(zé)任主體。加強(qiáng)耕地保護(hù)，必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。修訂草案規(guī)定省級政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，國務(wù)院對省級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核內(nèi)容包括耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地質(zhì)量等級以及占用耕地補(bǔ)償情況等（第十三條）。
�。ㄈ┞鋵�(shí)“放管服”改革要求，優(yōu)化建設(shè)用地審批制度
修訂草案貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，優(yōu)化建設(shè)用地審批內(nèi)容，簡化審批流程。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地計(jì)劃管理。改革土地計(jì)劃管理制度，將年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃納入土地利用計(jì)劃。規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制�？h（市）人民政府應(yīng)當(dāng)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃作出合理安排（第十五條）。二是按照“權(quán)責(zé)對等”的原則賦予地方政府更多的用地自主權(quán)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市，涉及將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；屬于省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)權(quán)限的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)（第二十一條）。三是將先行用地寫入條例。規(guī)定國家和省級能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大項(xiàng)目中，控制工期的單體工程和受季節(jié)影響或者其他重大因素影響急需動(dòng)工建設(shè)的工程，可以向省級以上人民政府自然資源主管部門申請先行用地（第二十六條）。四是簡化建設(shè)用地審批的材料。為解決地方政府反映強(qiáng)烈的建設(shè)用地審查報(bào)批材料復(fù)雜等問題，對現(xiàn)行“一書四方案”（建設(shè)用地呈報(bào)書和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案）進(jìn)行了合并調(diào)整，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請，并明確有批準(zhǔn)權(quán)的政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請審查的要點(diǎn)（第二十一條、第二十二條、第三十二條）。
�。ㄋ模╈柟剔r(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革成果
修訂草案在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對農(nóng)村土地“三塊地”改革成果予以鞏固。一是以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心對土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、公告、聽證、補(bǔ)償?shù)怯浐秃炗唴f(xié)議等法定程序的具體實(shí)施要求。主要包括：發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估（第二十八條）；組織編制征地補(bǔ)償安置方案，并進(jìn)行公告、聽證（第二十九條、第三十條）；簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，對少數(shù)不同意補(bǔ)償安置協(xié)議的農(nóng)民作出征地補(bǔ)償安置決定（第三十一條）；征地補(bǔ)償費(fèi)用的構(gòu)成與預(yù)存制度（第三十五條）。二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的要求和程序。使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須遵循節(jié)約集約的原則，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模。允許采取土地整治等方式進(jìn)行區(qū)位調(diào)整，合理利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地（第三十六條）。明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須符合國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,必須產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記,具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件（第三十七條）。規(guī)定了入市方案編制和審查要求，土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決議情況報(bào)縣（市）人民政府審查。符合規(guī)定的，由縣（市）人民政府納入年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃（第三十九條、第四十條）。三是保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益。要求在市縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，科學(xué)劃定宅基地范圍（第四十五條）。明確了宅基地申請的程序，以及對宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求（第四十六條、第四十七條）。
�。ㄎ澹﹫�(jiān)持問題導(dǎo)向，將實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)寫入條例
一是增加了土地儲備的規(guī)定。土地儲備是強(qiáng)化對建設(shè)用地市場調(diào)控和保障能力，確保“凈地出讓”，促進(jìn)土地資源高效配置和合理利用的重要措施。修訂草案明確政府儲備的土地應(yīng)當(dāng)產(chǎn)權(quán)清晰，供應(yīng)前應(yīng)當(dāng)完成前期開發(fā)，具備動(dòng)工開發(fā)條件（第十九條）。二是完善臨時(shí)用地規(guī)定。臨時(shí)用地是指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)使用的土地。修訂草案對臨時(shí)用地的審批程序和使用要求作出了規(guī)定，明確臨時(shí)用地由縣（市）人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過二年。建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地，經(jīng)批準(zhǔn)可以延期一次，期限不超過二年（第二十四條）。三是進(jìn)一步完善土地督察的法治保障。明確了土地督察的內(nèi)容、方式、督察意見和建議的提出和整改等（第二條、第五十五條、第五十六條）。
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